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保安服务业监管的相关理论及实践启示

发布日期:2017年6月12日 已浏览1737次

摘要:保安服务业的规范发展对监管提出了新的要求。治理与善治理论、市场失灵理论和回应性监管理论为保安服务业的监管提供了强有力的理沦指导。三个理论对保安服务业监管的启示是:存在失灵的可能性与相关监管的必要性,政府行政权力的多元化与多元主体的共治,教育、引导等多元化监管手段的运用。

一、保安服务业监管的相关理论。

(一)治理与善治理论。

20世纪80年代以来,随着经济全球化、信息化、政府规模扩大、管理失灵、公民社会崛起等方面的发展,全球都被卷入一场公共管理改革浪潮中,为治理理念走入经济社会提供了一定的背景。

20世纪90年代以来,治理被不断赋予新的含义,并取得较怏发展。治理理沦的主要创始人之一詹姆斯.N.罗西瑙在其代表作《没有政府的治理》中,将治理界定为一系列活动领域里的管理机制,是一种由共同的目标支持的活动,这些管理活动的主体不一定是政府,也无需依靠国家的强制力量来实现。

治理的主要特征包括:(1)治理的主体是多元化的,且各主体之间既相互独立又相互依存;(2)治理是各利益主体间的互动过程;(3)治理过程中各利益主体间的合作与互动是基于信任而实现的;(4)需要以民主力基础来实现治理。

治理理论的论点可以概括为以下几个方面:一是去中心化,强调权力的分权与让渡;二是多中心化,强调政府之外的多种治理主体参与到公共事务的治理中来,政府与其他组织一起共治;三是反对夸大纯粹的市场的作用;四是多种层次的治理与多种工具使用的并存。同时,治理理论强调在治理中,政府和公民双方的角色均要发生改变,国家能力将主要体现在整合、动员、把握进程和管制等方面,公民则是积极的决策参与者、公共事务的管理者和社会政策的执行者。

治理不同于以往的政府统治,它意味着统治的含义发生了变化,要求用新的方式来加以管理。治理为克服市场失效提供了路径选择。但是治理也存在失效的可能性。为避免治理的失败,理论界提出了“良好的治理”,即“善治”的要求,促使公共利益最大化的社会管理。我国著名学者俞可平认为,善治有十个基本要素:透明性、合法性、法治、责任性、有效性、回应性、参与、稳定、廉洁、公正。善治是服务型政府的价值追求,善治要求政府做到高效低耗、公平有信。“善治”作为21世纪最重要的政治学范畴,受到了各国的广泛接受。治理与善治视角下的服务型政府建设,必须遵循法治化(强化法律至上观念的养成)、民主化(扩宽公民叁与渠道)、透明化(强化公仆意识、服务意识)和责任化(以谋取公共利益为最高目标,不断强化责任政府的内控机制和外控机制)路径。

(二)市场失灵理论。

19世纪英国古典经济学家约翰·斯图亚特·密尔提出公共物品和外部性问题的观点,标志着“市场失灵”理论的开始。

1958年,“市场失灵”(MarketFailure)被作为经济学术语首次由英国著名思想教育家HenrySidgwick提出。“市场失灵”与“市场成功”相互对应,“市场成功”即市场机制比较完善,具备完全竞争、信息充分、不存在外部性,当满足这些条件时资源配置就能够达到帕累托最优,则为“市场成功”,反之,当条件不具备时,就会出现市场配置资源的低效率,即出现“市场失灵”。

一般认为,市场失灵是指单凭市场机制的自发调节难以达到帕累托(Pareto)最优状态,即未能达到资源的最优配置状态。现在,按照大多数经济学家的观点,严格意义上的市场失灵就是指由于许多因素使市场在资源配置方面呈现出低效率运行的一种非理想的状态。

根据穆斯格雷夫对市场失灵理论的剖析得出市场失灵的主要表现有:第一,竞争失效。第二,公共产品无效性。第三,正负外部效应资源扭曲。第四,收入分配不金平。第五,市场契约无序。第六,贴现率损益。市场机制无法协调私人利益与公共利益。

“市场失灵理论模型”(TheMarketFailureModel)认为,市场失灵是由于传播途径的集中、垄断以及大型的组织参与困难,因而需要政府进行适当的干预,以改善思想市场的功能。罗森斯坦罗丹认为,导致落后经济不发达的重要原因是大规模投资协作失灵,他提出“协作失灵”(CoordinationFailure)导致落后国家的经济难以发展陷入“低水平均衡陷阱”,政府需要将公共投资合理分配于经济中的不同部门。可见,市场失灵理论为政府对于市场活动的干预提供了合法性的基础。

市场失灵是政府干预经济的基本条件,但由于政府的干预存在成本以及腐败的可能,因而政府干预以市场失灵的严重程度为依据。为应对市场失灵,理论界认为政府的优势包括征税能力、惩罚力、禁止力以及节约交易成本等,这成为政府干预市场,对各种活动加以监管的必要条件。然而,政府在监管市场时也可能存在决策失灵、执行失灵、扭曲市场、代价过高等客观现象。因而市场失灵的非充分条件是政府干预。当然,对市场经济的政府干预对于不成熟性市场失灵是无效的,成熟性市场失灵是对市场经济的政府干预的必要条件而非充分条件。

(三)回应性监管理论。

回应性监管理论是近年来在国际上的新兴理论。该理论起自博弈论、社会学和犯罪学,后与政治学中的治理理论相结合,已经成为国际上监管治理领域最具影响力的理论。

回应性监管理论的宗旨是构建政府与非政府合作型监管模式,对政府之外其他主体的监管作用,以及政府和其他非政府监管之间互相建构的关系颇为重视。

其最早提出者是美国学者伊恩·艾尔斯(IanAyres)和澳大利亚学者约翰·布雷斯特(JohnBraithwaite)共同提出,其标志性事件是二人于1992年出版的《回应性监管:超越放松监管的争论》一书。该书强调要综合运用政府与非政府监管手段,同时,在过程中应遵循争锋相对法,将最有力的强制手段作为最后选择,孝虑运用说服教育或自我监管等“软‰陛措施,逐步提高监管强度。最重要的一点是,监管者要综合、仔细辨别被监管者的具体情况,然后选取最适当的应对措施,从而实现“回应性”监管的目标。

回应性监管理论在其发展过程中,逐渐形成了强制手段金字塔,即从底部劝说、警告向民事处罚、刑事处罚及顶端的暂停营业和吊销执照逐步开展形成金字塔;从管制来说,则形成从底部自我管制向强化型自我管制和顶端命令控制型管制发展的管制策略金字塔。随后,学者德拉霍思(Drahos)和布雷斯维将二者发展为“网络治理金宇塔”。其主要观点是,政府的监管不但可以垂直提升政府干预强度,还可以与其他政府机构、非政府组织或个人来平行地扩大合作伙伴建立良好的合作关系来增强监管能力。基于这样的观点,在应对监管时,可以采用“支持型金字塔”,即监管部门对于各项监管事项,不要一开始就动用惩罚措施,而是先多一些正面的支持和鼓励,当所有支持性手段都无法解决问题之后再转到“惩罚性金字塔”,从最底端的说服教育开始逐步提高惩罚强度。回应性监管理论强调个别企业或是行业整体自我监管的重要作用。

可以说回应性监管理论要求政府将监管权与其他主体分享,进行分配资源的管制,从而让泼自身权限,减轻监管负担。通常的监管职责让渡主要是让渡给企业自身、工会和第三方非政府机构。回应性监管理论要求,应以市场的自我监管为基础作为对市场的监管权,以非政府组织的监管为第二位要素,当这些监管仍然无效时,需要发挥政府的作用,并且逐级加强监管力度,直到监管作用真正发挥效用。

回应性监管理论要求市场监管摆脱政府单一监管的做法,树立“大监管”理念,应建立多监管主体联合的合作型监管治理新范式,形成非政府组织与政府之间紧密联合的监管体制;同时,要保障行业协会的独立性,充分发挥行业协会在监管本行业方面的优势作用;而且,必须加强单个企业组织的自我监管,要求企业建立相应的自我监管体制机制。此外,还应该加强第三方监管机构,如保险公司和专业性咨询公司的监管作用,促进其独立性评价功能的发挥与完善。

二、保安服务业监管理论的若干启示。

(一)治理与善治理论对保安服务业监管的启示。

治理理论和善治的理念,要求在对保安服务业监管过程中,一方面需要政府防止工作失效,加强服务型政府机关建设力度,不断完善自身功能,做到民主、法制、公平、效率和透明;另一方面,需要实现政府权力的合理让渡,积极与相关保安行业协会、第三方机构开展符业监管方面的合作,与他们建立良好的合作伙伴关系,实现保安服务业监管主体的多元性。这就要求保安行业协会、第三方机构等主体能积极参与到行业的建设与监管工作中,发挥自身应有的监管职能。同时,“善治”理念下的政府监管也要求政府和保安行业协会等主体在监管保安服务业时能采取多样化手段,实现治理手段的优化,提高监管的公共效益和效率。

(二)市场失灵理论对保安服务业监管的启示。

市场失灵理论表明,政府及保安行业协会对于保安服务业的监管,在一定程度上是科学合理的,监管为保安服务业的健康可持续发展提供了保障。但同时,政府与保安服务业的监管有其限度,需要根据保安服务市场的成熟情况实行区别对待,根据其市场失灵的原因运用最佳的监管与规范手段。为了更好地监管保安服务业,必须避免政府及相关主体在监管过程中存在的决策不当、高成本、执行失灵等行为,防止政府的监管扭曲保安服务市场本身的资源配置,也即政府与保安服务业协会对保安服务业的监管必须科学、规范与合理,实现监管的有效性。

(三)回应性监管理论对保安服务业监管的启示。

以回应性监管理论来看我国保安服务业的监管,未来可以从以下角度入手:一是树立“大监管”理念,实现公安机关的适庋放权,将保安行业协会、社会组织纳入监管主体框架,实现多主体协同监管的局面。二是实施新的监管手段。政府和保安行业协会应先多一些支持和鼓励,当面临较为复杂的监管问题才考虑惩罚和强制性措施,且其手段应从最底端的说服教育开始,逐步提高惩罚强度。

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